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解读《大别山革命老区振兴发展规划》

黄冈市人大常委会研究与法规工作室主任 黄新国

【点击: 来源: 【发布时间:2015-07-02 】 【字体显示:    小】
 

 

经国务院6月1日国函[2015]91号文批复同意,国家发改委6月15日以发改地区[2015]1400号文正式印发了《大别山革命老区振兴发展规划》(以下简称《规划》)。《规划》分为前言和发展基础、总体要求、空间布局、发展现代农业、促进产业结构优化升级、优化城乡建设布局、推进基础设施建设、加强生态建设和环境保护、完善基本公共服务、加快重点领域改革、加强组织实施,共十一章一万六千字。《规划》将黄冈全境纳入重点支持范围,为黄冈带来了新的历史性发展机遇。为了让全社会了解学习和贯彻落实好《规划》,本网特邀曾主笔《黄冈大别山革命老区经济社会发展试验区建设规划(2011-2020年)》和参与省政府智力成果招标采购中标项目《促进大别山试验区提升为国家战略研究》的中国技术经济学会高级会员黄新国,就《规划》的有关内容作九个方面的解读,以供参考。‍‍
一、关于《规划》的制定背景
   大别山革命老区地跨湖北、河南、安徽三省,是土地革命战争时期全国第二大革命根据地---鄂豫皖革命根据地的中心区域,为中国革命做出了重要贡献。新中国成立特别是改革开放以来,大别山革命老区发生了翻天覆地的变化,但由于种种原因,经济社会发展仍然滞后。为贯彻落实习近平总书记、李克强总理等党中央、国务院领导同志关于扶持革命老区加快发展的一系列重要指示批示精神,根据《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》(国发〔2012〕43号)、《国务院关于大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011—2020 年)的批复》 (国函〔2012〕215 号)等文件精神, 为推动大别山革命老区加快振兴发展, 决不让老区掉队,国家发改委特编制本规划。本规划是大别山革命老区振兴发展的行动纲领和编制相关专项规划、布局重大项目的重要依据,规划期为 2015—2020年。
二、关于《规划》的范围
   《规划》以大别山革命老区为核心,综合考虑区域经济社会联系和协调发展要求,规划范围包括:安徽省六安市、安庆市全境;河南省信阳市、驻马店市全境,南阳市的桐柏县、唐河县;湖北省黄冈市、随州市全境,孝感市的孝南区、安陆市、应城市、大悟县、孝昌县、云梦县,襄阳市的枣阳市,武汉市的黄陂区、新洲区。规划区域总面积 10.86 万平方公里、2014 年末常住人口 4263 万、地区生产总值 1.1 万亿元,分别占中部六省的 10.5%、11.8%和 8%。
三、关于区域特点、发展机遇、战略定位
    五大区域特点:经济发展速度加快,但扶贫攻坚任务依然艰巨。区位优势独特,但交通建设依然滞后。产业特色突出,但工业发展水平依然落后。生态地位重要,但局部地区生态依然脆弱。旅游资源丰富,但开发水平总体不高。
    四大发展机遇:党的十八届三中、四中全会分别作出了全面深化改革和全面依法治国的战略部署,为老区加快体制机制创新、增强发展活力提供了制度保障。党中央、国务院大力实施促进中部地区崛起战略,作出依托黄金水道推动长江经济带的重大战略决策,为以沿江地区辐射带动老区整体发展,提供了难得机遇。党中央、国务院高度重视革命老区发展,将大别山片区作为国家新一轮扶贫攻坚主战场之一,不断加大支持力度,为老区加快脱贫致富步伐提供了有利条件。国际和我国东部沿海产业加速向中西部地区转移,长江流域全方位开发开放格局逐步形成,为老区发挥区位优势、以开放促发展创造了重要契机。
    四大战略意义:支持大别山革命老区振兴发展,有利于发挥区域比较优势,增强老区自我发展能力,尽快改变贫困落后面貌,对于推动全国革命老区加快发展具有示范意义;有利于加强生态建设和环境保护,保障长江、淮河中下游生态安全,促进可持续发展;有利于缩小区域发展差距,走出一条欠发达地区实现科学发展的新路子,促进长江经济带建设和区域协调发展;有利于加快解决突出民生问题,进一步保障和改善民生,促进和谐社会建设,同步实现全面建成小康社会目标。     
四、关于指导思想、基本原则、战略定位
指导思想:全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,弘扬老区精神,加大扶贫攻坚力度,深化改革扩大开放,加快推动产业结构优化升级,构建基本完善的基础设施体系,推进城乡发展一体化,促进基本公共服务均等化,大力建设长江和淮河中下游生态安全屏障,努力使老区人民早日过上富裕幸福的生活。      
五条基本原则:立足当前,着眼长远。四化同步,富民优先。保护优先,合理开发。大胆探索,改革创新。国家扶持,自力更生。      
四大战略定位:欠发达地区科学发展示范区 、全国重要的粮食和特色农产品生产加工基地、长江和淮河中下游地区重要的生态安全屏障、全国重要的旅游目的地。
五、关于发展目标、主要规划指标
七大发展目标:到2020 年,经济持续健康稳定发展,具备地方特色的产业体系初步形成;扶贫攻坚取得重要阶段性成果,贫困地区与其他地区发展差距扩大趋势得到扭转,绝对贫困现象全面消除,城乡居民收入增长与经济发展同步,农民人均收入增长幅度高于全国平均水平;基础设施建设取得重要进展,交通、能源、水利、信息设施的支撑能力进一步增强;生态建设和环境保护取得显著成效,节能减排、资源综合利用取得阶段性成果;城镇化水平和质量稳步提升,城乡发展一体化步伐加快;突出民生问题得到 有效解决,基本公共服务体系更加完善;有利于科学发展的体制机制不断健全,经济社会发展活力迸发,与全国同步实现全面建成小康社会的奋斗目标。
十一项主要规划指标: 以2014年为基期,到2020年,三次产业比重由17:48:35调整为12:48:40;旅游业总收入由1305亿元增加到2600亿元;粮食总产量由2660万吨增加到3000万吨;城镇化率由40.5%提高到46%;县城以上城镇生活垃圾无害化处理率由79%提高到88%;城镇污水集中处理率由79%提高到86%;水土流失治理面积6年累计10000平方公里;林木蓄积量由15500万立方米增加到18000万立方米;城镇居民人均可支配收入由22105元增加到35000元;农村居民人均纯收入由7636元增加到13000元;城镇年新增就业人数由95万人增加到130万人。 
六、关于空间布局
一是打造核心发展区域:包括黄冈、信阳、六安市。以黄冈、信阳、六安中心城区为龙头,依托黄冈高新技术开发区、六安经济技术开发区等平台,着力打造黄冈临港经济带、六安工业走廊和信阳宁西工业经济走廊,建设大别山革命老区核心增长极。加快提升农产品加工、矿产资源加工、纺织服装等产业的发展水平,积极培育汽车及零部件、电子信息、新型建材等产业,打造若干具有竞争力的产业集群。依托建设长江经济带,加强与武汉城市圈、中原经济区、皖江城市带的互动融合,推进开放合作平台建设,有序承接产业转移。
二是促进三大组团加快发展:即随(州)孝(感)武(汉)组团、驻(马店)南(阳)组团、安庆组团。
三是明确主要城市发展方向:黄冈市为湖北沿江重要增长极,区域性中心城市,重要的红色旅游目的地和国内外知名生态文化旅游胜地,生态文明示范区。
七、关于七大重点任务及政策措施
一是发展现代农业。包括三个方面:稳定发展粮食生产。依托粮食生产核心区,实施提升粮食综合生产能力重大工程;实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度,推进划定永久基本农田;稳定良种补贴政策,支持发展现代种业;加大对种粮大户扶持力度,鼓励发展规模适度的农户家庭农场,引导农民专业合作社拓宽服务领域。 大力发展特色农林业。着力推进优质油菜产业带建设,重点发展“双低”油菜;加快发展现代畜牧业,建设优质安全畜禽产品生产基地;推进优质无公害水产基地建设;着力发展茶产业,打造茶产业集群示范区;支持优质药材、蚕桑、蔬菜、花木、林果、食用菌等特色农产品规模化发展,培育具有大别山地理标志的农产品品牌;大力发展林下经济和森工产业:完善农业生产保障体系,将特色农产品保险纳入政策性农业保险范围,扩大农业保险覆盖面。构建新型农业经营体系。发展多种形式的适度规模经营,鼓励发展规模适度的农户家庭农场,鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业;加快发展农产品加工业,引导企业向园区集聚;加强农村市场体系建设;推行科技特派员制度,引导科技特派员深入农村开展创业服务;支持在黄冈建立出口农林产品安全检测中心;鼓励符合条件的地区申报现代农业示范区。
二是促进产业结构优化升级。包括四个方面: 提升加工制造业水平。壮大纺织服装产业,积极发展医用、汽车用、建筑和过滤材料等产业用纺织品;培育发展汽车零部件产业;着力发展机械钢构、医药化工、建材、高效节能装备等产业集群;积极培育发展战略性新兴产业,建设高技术产业孵化基地;加大重大科技成果推广应用和产业化力度;鼓励知名院校、科研机构、医疗机构设立院士工作站、博士后科研流动站;完善公共安全服务体系。大力发展旅游业。统筹协调旅游资源开发,合力打造大别山核心旅游品牌,把旅游业培育成为支柱产业,建设全国著名旅游目的地;加大对革命旧居旧址保护和修缮力度;促进特色景观旅游名镇、名村发展;深入挖掘特色文化资源,推进旅游与文化产业融合发展。 加快发展金融、商贸流通、新兴服务等现代服务业。有序承接产业转移。发挥区位独特、劳动力资源丰富等优势,健全产业转移承接推进机制,加快承接沿海地区和周边大城市劳动密集型产业、农产品加工业、装备制造业和加工贸易产业转移;围绕优势主导产业,吸引关联产业入驻发展,形成一批规模优势突出的产业集群和新型工业化产业示范基地;整合提升各类开发区、产业园区和产业集聚区,完善产业配套条件,打造产业转移承接平台,促进企业集中布局;严格执行建设项目水资源论证、取水许可、环境影响评价以及节能评估审查制度、水土保持方案制度等,严禁高耗能、高耗水、高排放、高污染产能转入。       
    三是优化城乡建设布局。包括三个方面:做大做强区域中心城市。培育壮大信阳、黄冈、六安、驻马店、随州、安庆、麻城等区域性中心城市;按照政府引导、政策推动、因地制宜的原则,有序推进建成区内城中村、旧住宅小区、棚户区和老厂区、商业中心(街区)、老工业区、独立工矿区改造。结合人防工程建设,推进城市地下空间开发利用;加强保障性安居工程建设,研究将符合条件的城市适时纳入住房公积金贷款支持保障性住房建设试点范围。大力发展中小城市和小城镇。支持中心城市近郊县、产业强县、资源富集县发挥比较优势,积极参与区域产业分工协作,壮大主导产业;对具备行政区划调整条件的县可按规定程序有序改市;实施小城镇建设示范工程,支持全国重点镇和条件较好的省重点镇加快发展,打造一批工业强镇、商贸特色镇、旅游名镇;全面推进扩权强镇试点镇建设。推进社会主义新农村建设。改善农村人居环境,全面推进村庄规划编制与实施,提高规划科学性与约束性;加强公用基础设施建设,推动新型农村社区建设试点;加快抗旱水源和农村安全饮水工程建设,2015年解决规划范围内农村饮水安全问题;实施农村电网改造升级工程;加强农村公路建设,逐步提高硬化率和网络化水平;加强村庄环境连片综合整治,全面推进农村生活垃圾治理,因地制宜开展垃圾集中处理和生活污水处理设施建设;加大农村改厕力度,做好粪便无害化处理。     
    四是推进基础设施建设。包括四个方面:完善铁路、公路、水运、民航综合交通网络强化能源保障。开展团风上进山抽水蓄能电站前期工作,分步启动一批风电项目前期工作;加快水电新农村电气化、农村水电增效扩容改造和小水电代燃料等工程建设;有序发展生物质能发电,大力推进农网改造升级,提高供电能力和可靠性。推动实施水利工程。做好长江、淮河干流整治,继续实施长江中下游河势控制工程,推进淮河流域重点平原洼地治理及长江、淮河流域蓄滞洪区建设;;推动新建一批大中型水库,尽快完成病险水库水闸除险加固;加快大中型灌区续建配套与节水改造;加强抗旱应急水源工程建设,加快构建抗旱救灾体系。加强信息基础设施建设。实施移动通信网络升级工程;大幅度提升互联网接入宽带标准,推进光纤到楼入户;加快推进贫困地区互联网设施建设,2015年集中连片特困地区已通电建制村实现互联网覆盖率达到 100%;推进地级城市的交互式数字电视平台建设;实施一批综合性网络应用工程、公益性信息服务工程、信息化与工业化融合工程,加快重大应用网络平台建设。       
   五是加强生态建设和环境保护。包括三个方面:构筑生态屏障。大力推进水生态文明建设,加大水生态系统保护与修复力度,积极开展重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区生态自然修复和预防保护。加强环境保护。实施流域水污染防治和综合治理,建立水环境监测联动机制;加强大中型水库上游饮用水水源地安全保障达标建设;改造升级城市和园区污水处理厂,加强配套管网建设,提高污水收集率和处理能力;推行水功能区限制纳污制度、污染物排放总量控制制度和排污许可证制度;提高天然气、水电等清洁能源的使用比例;加强城镇生活垃圾分类收集、运输和无害 化处理;加强危险废物全过程规范化管理;;实施农业面源污染治理示范工程。促进资源节约集约利用。实施最严格水资源管理制度,建立健全规划与建设项目水资源论证,严格控制用水总量,全面提高用水效率;大力发展节水灌溉;强化节能减排分目标责任考核,严格固定资产投资项目节能环保审查;积极推进产业园区循环化改造;积极发展农业循环经济,加快推进农作物秸秆和禽畜粪便资源化利用;推进新型节能环保建材等资源化利用。       
    六是完善基本公共服务。包括四个方面:优先发展教育事业。大力发展学前教育,到2020 年基本普及学前一年教育;推进义务教育学校标准化建设;统筹化解普通高中债务,加快普及高中阶段教育;加快发展现代职业教育;加快高等教育发展;加强特殊教育学校建设;面向贫困地区定向招生专项计划向老区倾斜,鼓励免费师范毕业生到农村中小学任教;完善教育资助制度。 提升医疗卫生服务水平。加强市级医院建设,支持中心城区根据有关规划和国家有关政策设置综合医院、急救中心以及儿童、肿瘤等专科医院;加强城市社区卫生服务体系建设;采取多种形式支持村卫生室建设;加强疾病防控体系建设;支持城市三级医院对口支援县乡医疗机构;加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设;发展远程医疗服务,加强公立医院信息化建设;加强人口和计划生育服务体系建设;加强食品安全风险检测能力建设。 促进文化事业全面繁荣。深入推进广播电视村村通、农村电影放映、农家书屋、公共电子阅览室、文化信息资源共享等文化惠民工程;加快市县图书馆、文化馆(群艺馆)、数字影院、城乡居民科技活动中心及乡镇街道综合文化站、村及社区综合性文化服务中心、农家书屋等文化基础设施建设;鼓励社会力量捐助和兴办公益性文化事业;加强国家和省级历史文化名城、名镇、名村及历史文化传统街区和传统村落保护,开展民间文化艺术之乡创建活动,加大非物质文化遗产保护力度;加强对大遗址等文物保护和利用;大力发展群众体育。完善就业和社会保障体系。加快就业和社会保障服务设施建设力度,2020年前实现市、 县、乡三级公共就业和社会保障服务平台全覆盖;推动大众创业、万众创新,鼓励发展服务业和小微企业;完善鼓励自主创业政策;规范发展中介服务;完善最低工资标准调整机制;建立统一的城乡居民基本养老保险制度,并与职工基本养老保险制度相衔接;实现基本养老保险、基本医疗保险制度全覆盖;提高大病患者住院合规自付费用报销和救助比例;逐步完善城乡困难群众、特殊群体、优抚对象的社会保障机制;加快养老服务发展和社会福利体系建设;积极推动居家养老服务网络建设,支持民间资本进入养老服务业;完善慈善公益政策;完善住房公积金缴存使用政策,支持缴存职工解决基本住房问题。       
    七是加快重点领域改革。包括五个方面:创新扶贫开发机制。加大中央财政均衡性转移支付力度;贫困地区产业发展基金向老区倾斜;全面实施大别山片区区域发展和扶贫攻坚规划;坚持开发式扶贫,大力实施扶贫开发整村推进、连片开发,创造有利于“造血式”扶贫的大环境;研究建立区域扶贫攻坚和精准扶贫相衔接的机制;支持在建立贫困县约束和退出机制、改进党政班子考核机制等方面先行先试;建立健全驻村帮扶机制;大力推进农村危房改造;完善扶贫贴息贷款政策,规范发展贫困村资金互助组织;推进扶贫开发与农村最低生活保障制度及社会保险、救助、福利制度有效衔接,编织兜住贫困人口基本生活安全网。健全城乡发展一体化机制。建立城乡规划协调机制,统筹县域城镇、村落布局,促进城乡基础设施共建共享;鼓励武穴开展城乡发展一体化机制探索;推进农村集体产权制度改革,探索赋予农民对集体资产股份占有、受益、有偿退出及抵押、担保、继承权。 完善投融资机制。加大中央预算内投资和专项建设资金支持力度;;对按规定享受比照西部大开发政策的地区,中央安排的公益性建设项目,取消县以下(含县)以及集中连片特殊困难地区地市级配套资金;鼓励民间资本参与资源开发、基础设施、公用事业和社会事业等领域建设;允许地方政府通过发行债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道,大力支持社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营;支持创新涉农资金管理体制;支持符合条件的企业通过多层次资本市场发行融资、并购重组,发行企业(公司)债券、短期融资券、中小企业私募债等;鼓励县域内各金融机构创新金融服务县域经济模式。 探索生态文明建设机制。严格土地用途管制,坚持耕地保护和节约集约用地,严格控制新增建设用地占用耕地;实施差别化的土地政策,在安排土地利用年度计划、城乡建设用地增减挂钩周转指标等方面加大倾斜力度;制定严格的征占用林地保护制度;探索建立水土保持生态补偿机制;完善矿产资源开发管理体制机制;健全水资源有偿使用和地下水管理与保护制度;全面推进水权体制改革;加大国家重点生态功能区转移支付力度;积极推进排污权有偿使用和交易试点;积极推进环境污染强制责任保险试点;探索建立生态环境损害赔偿和责任追究制度。构建开放合作新机制。加强与国家重大发展战略的衔接,积极参与长江经济带开发开放,主动对接“一带一路”和京津冀协同发展战略,深化与长三角、珠三角、环渤海地区在能源、劳务、农产品、旅游、产业转移和经贸交流等领域的合作,支持合作共建内河港口和产业园区;加强与武汉城市圈、 皖江城市带、中原经济区、长株潭城市群、鄱阳湖生态经济区的融合发展;支持沿江地区建设加工贸易梯度转移重点承接地;支持符合条件的地方按程序申请设立对外开放口岸、综合保税区和保税监管场所;建立健全区域内跨省协调机制,打破行政区划界限,加强合作,促进生产要素自由流动。   
八、 关于加强组织实施
   《规划》要求安徽、 河南、 湖北省人民政府要加强对本规划实施的组织领导,制定工作方案,明确责任分工,完善工作机制。组织编制具体实施方案和重点领域专项规划,建立重大项目库,逐级建立目标考核责任制。涉及的重大政策和重大项目,按程序报批。完善三省协商机制,加强沟通衔接,共同协调解决规划实施中的重大事项。完善规划实施的公众 参与和民主监督机制,确保落实规划目标任务。
   《规划》强调国务院有关部门要加强工作指导,加大支持力度,全面落实规划提出的各项任务。发挥大别山集中连片特困地区定点联系机制的作用,加强对贫困地区的调查研究,密切与有关部门和三省的沟通联系,指导地方开展相关工作。发展改革委要加强对规划实施情况的跟踪分析和督促检查,适时组织开展对规划实施情况的评估,重大问题及时向国务院报告。
九、关于《规划》中的黄冈元素
   黄冈市全境的面积为1.74万平方公里、2014年末常住人口626.25万人、地区生产总值1477.15亿元,分别占大别山区域的16.02%、14.69%和13.43%。《规划》的每个章节可以说与黄冈息息相关,《规划》中有70多处提及黄冈,比如:
   在空间布局中,把黄冈作为核心发展区域来打造,并提出黄冈城市发展方向为湖北沿江重要增长极、区域性中心城市、重要的红色旅游目的地和国内外知名生态文化旅游胜地、生态文明示范区。
   在发展现代农业中,提出加快黄冈奶牛产业化基地建设;壮大红安老君眉、英山云雾精品茶叶主产区;改造提升英山、罗田、麻城等桑蚕基地;支持黄冈创建农产品现代流通综合示范区;支持在黄冈建立出口农林产品安全检测中心。
    在提升加工制造业水平中,提出支持在黄冈建设区域性公共检测技术服务平台和安全生产监管技术支撑中心示范基地。
   在大力发展旅游业中,推动黄冈加强红色文化遗址保护打造全国爱国主义教育示范基地和革命传统教育基地;支持英山、罗田积极发展特色旅游业;将红安县黄麻起义和鄂豫皖苏区革命烈士陵园列为重要红色旅游景区,将麻城龟峰山、英山吴家山、浠水三角山、蕲春云丹山、红安天台山、团风大崎山、黄梅龙感湖湿地、天堂寨、罗田大别山列为重要生态旅游景区,将黄州苏东坡谪居遗址、红安七里坪历史文化名镇、黄梅禅宗旅游地、蕲春李时珍纪念馆列为重要历史文化旅游景区。
    在加快发展现代服务业中,支持黄冈港口物流中心建设。
    在优化城乡建设布局中,培育壮大黄冈、麻城等区域性中心城市;支持红安按设市城市的规模和标准建设;加快黄梅小池镇小城镇综合改革;鼓励麻城开展县域经济科学发展体制创新试验;加快推进黄冈临江城镇建设。
    在推进基础设施建设中,加快黄冈机场前期工作;做好浠水核电厂址保护,适时推进项目前期工作;将团风上进山抽水蓄能电站和红安、麻城、黄梅、蕲春风电,英山、麻城生物质能热电厂列为重大能源保障工程;加快举水河流治理,桐山水库建设,蕲水、三河口、浮桥河、黄州引江、梅川等大中型灌区续建配套和节水改造工程;支持黄冈建设数字城市
    在加强生态建设和环境保护中,实施白莲河水库上游地区和大别山区水土保持工程;实施长江、倒水、巴河、浠水、蕲水、华阳河、滠水、举水、长河等流域水污染防治和综合治理;鼓励红安建设区域性垃圾焚烧发电厂。
    在完善基本公共服务中,支持建设大别山(黄冈)食品药品监督检验检测中心;促进黄梅戏保护与传承;鼓励黄冈推进创业试点工作。

    在加快重点领域改革中,鼓励武穴开展城乡发展一体化机制探索;研究推进罗田农村金融综合改革试点;加大国家重点生态功能区转移支付力度;支持黄梅小池开展跨省跨江合作。

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